（一）领域化路径 以个人信息保护法制中出现的多元类型的权利保护路径为启发，可以探索宪法人格尊严内容类型化的领域化路径。

因而，公民向行政机关举报其他公民违法行为的权源，不是来自作为宪法权利的公民监督权的具体化适用，而是人民主权理论在公共事务上的实际应用，是举报人等私主体对其他私主体的主权属性。国家机关倾听意见不仅是国家机关密切联系群众的有效工作方法，而且还是宪法对于国家机关提出的一项积极义务。

也有观点在论述内部举报时提出，雇员向行政机关举报雇主组织内部的违法情况，属于收集和传播各种事实和意见的行为，显然在言论自由的范畴之内。行政机关需要与公民保持经常性联系，认真倾听举报人的意见和建议，畅通双方之间的沟通交流渠道，才能更有效履行行政职权。此处的行政管理自然包含行政机关对行政举报所反映的违法行为。行政机关只有善于听取不同意见乃至质疑的声音，其行政活动方能消除公众顾虑。另一方面，探寻行政举报宪法依据是厘定权利范围的需要。

行政举报作为言论自由的切实体现，必然存在真实性考量，如不得虚构或歪曲事实进行诬告。比如，批评、检举、控告等蕴含着浓厚的参政权色彩，而获得国家赔偿与申诉权不属于政治性权利的范围。第三，最低要求在理论上可以容纳完全的不作为。

长期以来，这一问题被放在委托—代理的垂直关系之下讨论。[61]参见教育法第55条至第58条。例如，教育法对财政性教育经费支出占国民生产总值的比例、财政支出总额中教育经费所占比例、教育财政拨款的增长、在校生均教育费用的增长提出了原则性要求，并对教育经费单独列支、教育专项资金的设立、教育费附加的开征和统筹管理等有所规定。然而，行政机关作为可能性的其他构成方面，却需要被作为由行政资源决定的变量看待，且这些变量在具体情境下的值将影响对行政机关履职情况的评价。

如果宪法就基本权利保护向立法机关提出高强度、精细化的要求，立法机关将不堪重负。但是，在社会主义国家集中力量办大事全国一盘棋的理念指引下，我国的法律建立了许多行政资源跨区域、跨部门紧急无偿支援的机制。

相应地，也应该以这样的标准评价政府及其官员的履职状况，并决定有关责任的分配。[67]参见陈征：《宪法中的禁止保护不足原则——兼与比例原则对比论证》，《法学研究》2021年第4期，第67页以下。周佑勇：《行政不作为构成要件的展开》，《中国法学》2001年第5期，第69页。人们往往假定每个官员具有该层级官员通常的认知水平，甚至只假设其具有常人的认知水平，据此评价在特定行政决策环境下要求其作出正确判断是否强人所难。

这背后更深层的原因则在于，应对重大自然灾害是一项压力极大且履职要求很高的任务，地方政府一旦自我判断灾害损失超过了上级或公众能够接受的水平，就会因惧怕问责产生强烈的瞒报动机。因为上述讨论本身已经承认了一个前提，那就是行政机关能够采取法律赋予它的那些行政手段，即能够作为，至于穷尽这些手段之后仍无法实现对特定法益的保护，指的正是不具有结果回避可能性。来源：《法学研究》2022年第6期。在该问题的学术脉络中，学者们的观点大致是相似的。

徐孟洲：《论经济社会发展规划与规划法制建设》，《法学家》2012年第2期，第45页。经批准发布的三定规定是机构职责权限、人员配备和工作运行的基本依据，必须严格执行。

因此，在评价行政机关的履职状况时，学者们默认了法律所设定的行政目标和行政机关的能力至少是基本匹配的。[31]统治者不但需要全力应对灾害，还常常就灾害的发生自谴、罪己。

[71]前引[67]，陈征文，第63页。这样的模糊化处理是立法机关有意为之吗？对于如此重要的问题，法律似乎不应留白。[22]参见刘超：《环境行政公益诉讼诉前程序省思》，《法学》2018年第1期，第122页。立法机关并不配置行政资源，行政资源的配置被分解到若干其他权力系统中去完成。但是，受财力所限，大多数地区的消防站缺建率都比较高。无论在行政不作为之诉中，还是领导干部问责中，又或者在其他评价行政机关履职状况的场景中，作为一个独立评价层次的作为可能性都没有出现。

[16]对于日本学者代表性观点的归纳，参见胡建淼、杜仪方：《依职权行政不作为赔偿的违法判断标准——基于日本判例的钩沉》，《中国法学》2010年第1期，第41页。考察我国的行政法制可以发现，立法机关致力于满足上述前两个条件，而对第三个条件通常只给予象征性回应。

只有这样，在行政机关因资源不足而未能（充分）履行某项应急职责时，方可缓和其责任。法律从人的社会角色出发抽象出作为义务，从能力禀赋出发抽象出作为可能性，从外部条件出发抽象出结果回避可能性，用于在不同层面上决定责任的构成或者免除。

只有个别学者注意到组织资源、财政资源、监管工具和监管目标之间的匹配性等因素对政府履职能力的影响，并认为在评价政府的履职水平时应适当考虑这些因素。法律因为一个人没有做到某事而造成不利后果从而给予其非难，既需要此人基于其社会角色应当做此事，也需要此人基于其能力禀赋能够做此事，还需要外部条件容许该人做得到此事。

郑州7·20灾害国务院调查组提出的三个区分开来，部分暗合了评价行政机关履职状况时应当遵循的一系列规则。而实际情况是，除了质量安全，质量技术监督部门对其他与特种设备有关的安全问题都缺乏监管能力。在此，仅对迄今为止学理讨论最为充分的两种情境加以考察：一种是行政不作为之诉中对行政机关履职的评价，另一种是领导干部问责中对行政官员履职的评价。[20]相对于普通行政诉讼以特定对象的权利救济为首要目标，行政公益诉讼更接近于在一般意义上监督政府职责的履行，监督的目标指向行政活动的实质合法性，监督的范围也更加广泛。

不过，如果这种情况产生了严重的社会影响，则在领导干部问责这一履职评价方式中，基于问责制的民意回应功能和适用于政治责任的结果归责原则，有关领导干部仍应承担政治责任，但可以有所减轻。[58]参见林慕华、马骏：《中国地方人民代表大会预算监督研究》，《中国社会科学》2012年第6期，第78页。

[60]在立法层面，尽管很多法律规定了财政保障措施条款，但这些条款大多都停留在政府应当采取财政措施，保障某工作所需经费之类的原则性要求上。[80]余凌云：《现代行政法上的指南、手册和裁量基准》，《中国法学》2012年第4期，第131页。

（三）不（完全）具备作为可能性时的责任分配 如果直接借鉴民法上的不作为侵权，或者刑法上不作为犯的归责方式，在上文分析的基础上不难得出这样的结论：如果行政机关未能（充分）履行某项法定职责，根据对其作为可能性的判断，当能够合理期待其履行该职责时，该机关需要承担相应责任。配置行政资源使其形成足够的能力。

它们可以被看作立法对行政的理想化期待，也就是富勒所说的作为愿望的道德，而不是作为义务的道德。参见朱旭峰、赵慧：《政府间关系视角下的社会政策扩散——以城市低保制度为例（1993—1999）》，《中国社会科学》2016年第8期，第115页。全国已建成并投入使用的消防站中还有631个没有编制、2837个达不到最低人员编配标准。[42]参见赖诗攀：《问责、惯性与公开：基于97个公共危机事件的地方政府行为研究》，《公共管理学报》2013年第2期，第26页。

对于被告作为可能性的讨论，可以用最典型的、所谓裁量收缩为零的纯粹不作为进行考察。有关作为义务的讨论，有助于在如下情形中排除行政机关的责任：初期雨势不大，有居民因房屋漏水求助于消防救援机构，后者认为情况尚不紧急而未迅速行动（因法益欠缺重大性、危险欠缺紧迫性），不料该房屋因建筑质量不合格而迅速倒塌（因事出意外而缺乏危险预见可能性）。

[3]大多数人默认了这样一个前提：法律为行政机关设定的职责目标与其履职能力是基本匹配的。相关理论假定，立法已经解决了行政职责和行政能力的匹配问题，或相关权责安排已通过民主立法程序得到正当化。

第一，是否存在并采取了替代性的履职方案。[27]至于每个官员实际上的认知水平如何，并不影响这种评价的结果。